북리뷰]행정학콘서트ㅡ사이먼 행정행태론

이전에 행정학 변동 시기에 고전 행정의 주장과 달리 '정치행정일원론'을 주장한 애플비에 대해 알아보았습니다.

애플비와는 다른 관점으로 행정학의 변동을 이끈 '행정과학의 창도자'인 사이먼에 대해 알아 보겠습니다.

사이먼(1916년 6월 15일 ~ 2001년 2월 9일)은 사회과학을 연구한 학자로 그가 행정학을 공부하던 시기에는 '정치행정이원론'이 강조 되었던 때였습니다.

고전행정에서 알아 본 것처럼,
이 이론에 따라 행정부는 정책결정에 참여할 수 없고 정책결정이 완료 되었을 때
집행만을 담당하는 것으로 간주 되었습니다.

또한 '귤릭'과 '어윅'과 같은 학자들은 고전적 행정관리의 효율성을 강조하는 고위 관리자의 7가지 기능 POSDCoRB를 제시하기도 했습니다.

☆ POSDCoRB ☆
Planning 기획
Organizing 조직
Staffing 인사배치
Directing 지휘
Coordinating 조정
Reporting 보고
Budgeting 예산

사이먼은 이러한 원리 자체가 과연 과학일까? 하는 문제를 숙고하게 됩니다.

과학이란 경험적이고 객관적으로 검증 가능한 것을 지칭하는데,
행정 원리라고 내세운 POSDCoRB와 같은 것은 어떤 것이 현실 조직에 더 잘 적용될 수 있는 지에 대한 과학적 실험을 거치지 않은
주관적 판단에 따라 각기 달리 적용될 수 있는 그저 행정의 격언에 불과하다며 비판하게 됩니다.

그는 그의 저서 「행정행태론」을 통해 행정행태주의를 창시하게 되는데,
'행정행태주의'를 통해 더 나은 행정연구,
더 나은 의사 결정을 위해서는
행정학이 '가치로부터의 독립'이 반드시 전제 되어야 한다는 것을 천명하였습니다.

그리고 과학적 방법을 통해 검증받을 수 있는 것만이 행정연구의 대상이 되어야 함을 주장하였습니다.

'과학' 또는 '과학적 지식'이란 것은
엄밀한 경험적 검증을 거친
'객관화'되고 '반복적으로 재생산이 가능' 한
'보편적·일반화'된 지식또는 접근 방법 또는
그로 인해 얻게 된 지식이라고 규정했습니다.

그는 「행정행태론」에서
공무원의 행태를 예로 들면서,
그들의 행태를 분석하는 데 주관성이 배제되지 않는다면,
다시 입증가능하지 않을 뿐 아니라 주관이 다른 사람 사이에 논란이 일게 되므로
과학이라고 할 수 없다고 주장했습니다.

과학화의 핵심은
객관화된 수치를 중요시하는 것이므로
행정행태주의의 중심은
가치명제와 사실명제가 분리되어야 한다는 점입니다,

인간의 주관이 개입되는 가치명제는 배제하고
사실 명제만을 대상으로
과학적 방법에 의한 검증을 거쳐 과학적 원칙을 도출함으로써 과학화를 시도하는 것인데,
이로 인해 행정학에서 계량 분석을 도입하는
양적 분석 중심의 분석이 활기를 띠게 됩니다.

이러한 사이먼의 이론은 '행정행태론'이라는
이론으로 자리를 잡게 되었고
20세기 중반까지 행정학은 물론 사회과학 전반의 지배적인 사조가 됩니다.  

사이먼은 행정현상을 연구함에 있어서도
자연과학과 같은 경험적·실험적 방법에
의해야 한다고 주장 하였습니다.

과학에서 실험을 통해
일정한 법칙을 발견하는 것처럼,
실증적인 연구도 사실 문제를
객관적인 연구 방법을 통해 계량화 하여
일정한 상관관계 즉 법칙을 발견하는 것입니다.

이 법칙을 발견하기 위해
일련의 조사방법적인 과정을 통해
문제를 제시하고 가설을 설정하고,
자료를 수집하고(질문지법, 실험법 등을 통해),
자료를 분석하고, 가설을 검증하고, 이론을 도출하는 과정을 통해 가설의 인정 여부를 검증하는 것입니다.

이렇게 사이먼은 사실적인 것과 가치적인 것을
엄격히 구분하고 과학은 사실만을 취급하는
학문이라 하여, 행적학에 있어서도 그 연구의 대상을
사실의 세계에만 두어야 한다고 주장했습니다.

행정의 의사결정 연구에 있어서도
가치 판단적인 것(정책결정)과
사실 판단적인 것(정책집행)을 구별하고,
가치 판단적인 정책결정과 같은 것은
정치에서 다루도록 하며,
행정은 어디까지나 그 연구의 대상을
사실 판단적인 것에만 국한시켜야 한다며
'정치행정 새이원론'을 주장하게 됩니다.

사이먼 이전의 행정은 과학으로 인정받기 어려웠습니다.

하지만 그의 이론 '행정행태주의'로 인해 행정의 과학적인 연구가 가능하게 되었고
이러한 계량적인 방법으로 인해 이전에 생각지도 못한
고차원의 분석과 실증적인 분석이 가능하게 되었습니다.

이렇게 사이먼에 의해 행정학에 과학적인 토대를 가진 이론을 정립하기 시작하였으며
그의 의해 행정학에 대한 포괄적인 과학적 지식이 축적되기 시작하였으으로
행적학은 사이먼 이전과 이후로 나뉠 정도로 사이먼의 공헌은 매우 크다고 할 수 있습니다.

또한 그는 행정행태에 대한 연구에 있어
의사결정의 실증적 과학적 측면만 주창하진 않았고,
조직 의사결정의 중요성을 일깨우게 하였습니다.

단일한 의사결정을 통해
기업의 이윤을 극대화하려는 경제 모델과
개념에 대한 매우 단순화된 전통적 접근법 대신
의사결정 과정에서
복합적인 요인을 고려하는 접근법으로
전통적인 경제학에서 다루지 않던
의사결정 과정의 심리적 요소를 고려하여
의사결정의 '만족모형'이나 '제한된 합리성'을 이론화하여 노벨 경제학상을 받게 됩니다.

사이먼의 이론 '제한된 합리성'에 대해 더 알아보면,
인간이 어떻게 생각하고
어떻게 스스로 조직하는 지에 대해
정통하였다고 찬사를 받고 있는데
사이먼을 우리가 우리가 합리적으로 되고자 노력하지만, 합리적이 되기 위한
우리의 능력에는 심각한 제약이 있는데
올바른 결정을 하고자 할 때,
정보의 부족이 아니라 정보를 처리하는
우리 능력의 한계에 맞닥뜨리게 된다고 합니다.

이렇게 사이먼은 조직 의사결정에 있어 인간의 능력은 제한적이라고 보았습니다.
하지만 그는 인간은 또한 우리가 생각하는 것보다 더 많은 능력을 지녔다고 보았습니다.

애플비와 사이먼은 한명은 정치 행정 '일원론'을,  다른 한명은 '이원론'으로 상반된 주장을 펼쳤지만
당시 행정의 큰 변혁을 일으켰다는 것을 알 수 있었습니다.

다음에도 행정 변동 시기를 이끈 두 명의 학자를 더 알아보도록 하겠습니다. ~