북리뷰] 행정학 콘서트 ㅡ 행정학 변동기 루즈벨트와 애플비

이전에 고전행정학의 대표인물인 웨버, 윌슨, 테일러에 대해 알아 보면서 행정은 정치와 분리 되어야 한다는 '정치행정 이원론'이 확립 되었다는 것을 알게 되었습니다.

하지만 이 확립된 이론에 반기를 드는 행정학의 변동기가 오게 됩니다.

1930년대 미국은 세계적인 대공황으로 건국 이후 처음 겪는 심각한 경제 위기를 겪으면서 실업률이 무려 25%에 달하는 등 불안하고 걱정이 많은 때 였습니다.

이 시기에 대통령이 된 루즈벨트는 첫 임기의 상당 기간을 불황의 그늘 속에서 국정을 운영하게 될 처지였습니다.
그는 자신의 역할이 침체되어 있는 경기를 되살리고 실의에 빠져 있는 국민들에 일자리를 제공함으로써
국민들이 걱정 없이 살 수 있도록 하는 것이 자신이 할 일이라는 것을 알고 있었습니다.
하지만, 과연 '어떻게 해야 하는지?'가 큰 고민이었습니다.

루즈벨트 이전까지 정부의 시장 개입은
시장자본주의 경제원리에 반하는 것으로 공산국가에서나 하는 것으로 간주 될 정도로 반감이 심하였습니다.

이렇게  당시 대세 사상인 자유방임주의에 반하여
루즈벨트는 정부개입을 강조하였고 때로는
계획경제에 의해 국가경제를 활성화시킬 필요가 있다고 하면서 '뉴딜정책'을 제안 합니다.

잘 알려진 '테네시강 유역 개발공사'를 통해 실업자 구호를 위한 대규모 사업을 촉진하게 됩니다.

그는 위기상황에서 경제위기 극복, 사회정의 실현, 그리고 민주주의 수호라는 명확한 목표를 설정하고,
소통과 공감의 리더십을 발휘하였습니다.
그리고 국민들에게 국가의 현재 상황을 솔직하게 전달하고, 희망의 메세지를 지속적으로 전달함으로
국민들에게 감동을 주었고,
진정한 소통을 통해 국민들의 마음을 움직이므로 당시 전례없던 위기를 극복하는 큰 역할을 하였습니다.

루즈벨트가 추진한 뉴딜정책은 케인즈의 '유효수요이론'에 바탕을 두고 있었습니다.

'유효수요이론'은 경기침체를 벗어나기 위해서는 정부개입을 통해 유효수요를 창출해야 한다는 것 이었습니다.

극심한 대공황 상태에서 대량실업은 총수요 부족에서 발생하게 되었는데,
이러한 총수요 부족을 보완하기 위해 정부는 먼저 솔선수범하여 공급을 창출해야 할 필요가 있었습니다.
즉 정부는 공공사업을 늘리고, 확대적인 시장정책을 펴서 각 개인의 구매력을 증가시키게 하면,
총수요가 증가하고, 기업의 생산이 늘어나게 되어 다시 고용이 발생한다고 본 것입니다.
또한 이렇게 늘어난 고용은 다시 수요를 증가시키는 선순환이 일어나게 한다는 것입니다.

이러한 뉴딜정책의 성공으로
루즈벨트 이후 대통령들의
정부의 적극적인 역할이 가능해지게 되었습니다.

또한 행정학의 흐름도 중요한 전환을 가져 오게 됩니다.

윌슨과 같은 고전 학자들은 행정을 엽관주의와 같은 정치의 피해로 부터 최소화하고 국가행정의 독립성과 전문성을 위해 '정치행정이원론'을 내세웠는데
이렇게 시간이 흐르면서 행정에서 정치적 기능을 따로 분리시키는 것은 현실에 맞지 않는다는 것이 드러나게 된 것입니다.

이렇게 루즈벨트의 뉴딜정책의 성공으로 행정학자들은 행정과 정치적 기능에 대해 재평가 하게 되었습니다.
대표적으로 애플비, 디목, 러너와 같은 학자들은 정치와 행정의 현실은 분리 될 수 없으며, 행정과정에서 이루어지는 정책결정은 정치적 판단을 요한다고 주장하게 됩니다.

이제 '정치행정일원론'의 효시가 된 '애플비'에 대해 알아 보겠습니다.

애플비는 1933년  미국 루즈벨트 정부에서 농무성 차관으로 임명 되게 됩니다.

당시 1920~30년대 제 1차 세계대전과 대공황을 거치면서 미국경제는 자유방임주의로 해결하기에는 너무 폐해가 커져 있었습니다.

그래서 루즈벨트 대통령이 '뉴딜정책'을 펼치면서 정부가 사회 문제 해결에 적극적으로 동참하게 됩니다.

이전까지 정부는 '정치행정이원론'에 따라 철저하게 의회와 그리고 정치와 분리되어야 한다고 여겨져서
정책결정은 의회에서 하고
행정은 의회에서 결정한 정책들을
집행하기만 하면 되었습니다.

하지만 이 이론과 달리 현실에서 '애플비'는
국가 행정부의 역할이 증대되는
미국의 새로운 흐름을 목격하게 된 것입니다.😯😯

시대가 변해서 사회의 각종 문제를 해결하기 위해 고차원적이고 전문적인 일이 많아지면서
사무 처리에 있어서 각 분야에서 전문적인 행정 관료들의 역할이 자연히 증가 되었고,
중요한 정책결정 등 정치적 판단을 행정부에서 결정하는 경우가 많아지게 된 것입니다.

즉 이전 이론에 따라 집행만을 맡아야 할 행정부에서
현실에서는 실질적으로 정책까지 결정하게 되었던 것입니다.

애플비는 정치와 행정에 대한 관계를 진지하게 고민했고
그의 저서 [정책과 행정]에서 그 답으로
현실에서 정치와 행정의 관계는 정합적, 연속적, 순환적이기 때문에 양자를 구별하는 것은
적절치 않고 결합적 관계를 형성해야 한다고 합니다.

그는 먼저 정부의 정책과 행정이
서로 혼합되어 있다는 사실에 주목하면서
행정에 대해 정의하고 그 범위를 설정 합니다.
즉 행정은 정책집행은 물론 정책 작성을 포함하는
넓은 의미로 정의하였고
많은 정책 작성이 정부의 기능 속에
중요하게 자리 잡고 있음을 고려하면
행정과 정책 즉 정치는 분리하기 어렵다고 보았습니다.

애플비는  '행정부는 입법부와 마찬가지로 정치적인 성격의 것이며, 정책결정과 집행은 혼합작용' 으로 보면서 건강한 행정은 공익을 증진시킨다고 주장했습니다.

그는 민주주의와 전문적 행정을 조화시키려 하였고,
관료들은 언제나 스스로 정치에 결부되어 있다고 여기면서 정치적인 책임감을 가져야 한다고 했는데,

관료집단은 개인적 이해나 특수 이익을 대변하지 않고 국민을 위해서 일하는 자세를 가져한다고 했고
훌륭한 관료란 책임지는 자이며, 정부 내에서 민주주의를 촉진하는 전문가라고 보았습니다.

애플비는 행정이 정책형성에 참여하고 있고,
이는 이미 정치적 기능과 분리될 수 없다는
'정치행정일원론' 확립에 큰 영향을 미치게 됩니다.

이렇게 행정학 이론에 현실 문제에 부딪히면서
그에 맞추어 변동을 하게 되는데,
변동시기의 또 다른 대표 학자들을 다음에 더 알아보겠습니다 ~~