북리뷰]행정학콘서트ㅡ킹돈의 '정책흐름모형'

대구지하철 참사와 세월호사건과 같은
대형 참사가 발생한 이 후에
정부는 이러한 비극적인 사건이
다시는 반복되지 않게 하기 위해
재난안전 대책을 체계화 하고
국정 운영 혁신을 위한
행정적 정책적 대안을 마련하고자 하였습니다.

이러한 정책결정들은 문제가 제안되고,
그에 따른 좋은 대안을 만들게 되고,
그 결과 정책으로 나오게 되는
이전에 학자들이 설명해  오던 방법으로 단계적 단선적으로 정책결정 과정이 이루어 지는 것일까요?

'킹돈'은 이러한 '정책결정과정'에 대해 고민하였습니다.

정책이 과연 단선적 형태로 순차적인 과정을 거쳐 결정 될까?
왜 어떤 문제는 사건이 터지자마자 바로 정책이 강구 되면서 왜 어떤 문제는 그대로 방치되는 것일까?

항상사회는 다양한 문제들이 발생하지만
정부는 문제들이 발생할 때마다
즉각  움직이지는 않습니다.

모든 것이 단선적인 과정에 의해 이루어지는 것이 아니라 사회의 문제와 기존에 존재했던 다양한 대안들이 뒤섞이다가 어떠한 특정 상황에 정책으로 만들어지기도 합니다.

킹돈은 이러한 '비정형적'인 정책결정을 어떻게 적합하게 설명할 지 고민하였습니다.

정책학에서 정책결정과 관련된 문제는
늘 고민이었습니다.
그래서 전통적인 모형으로 코헨, 마치, 올슨의 '쓰레기통모형'이 있었습니다.

'쓰레기통모형' 이란,
사무실의 각종 서류를 버리는 쓰레기통을 보면 오타가 있어 버린 서류, 각종 공문서, 신문스크랩 등도 있고 또는 중요하지만 쓰레통에 섞여 들어가게 된 메모도 들어가 있을 수 있는데, 어느날 중요한 일이 있어 책상에서 보이지 않아 쓰레기통을 뒤지니 중요한 메모가 발견되는 경우가 있습니다.

정책결정도 이러한 상황에 적용해서
정책도 정해진 순서에 의해 이루어지는 것이 아니라, 쓰레기통 속에 쓰레기처럼 뒤죽박죽 움직이다가 어느날 쓰레기통에서 필요한 서류를 다시 찾아내는 것처럼 우연한 상황에서 결정이 이루어진다는 것입니다.

킹돈은 기존의 전통적인 모형이었던 '쓰레기통모형'의 기본아이디어를 빌려와서 그가 고안한 새로운 정책결정모형인 '정책흐름모형'을 제시하였습니다.

정책 흐름 모형은 '정책문제의 흐름', '정책대안의 흐름', '정치의 흐름'의 3P를 중요한 변수로 봅니다.

이러한 문제, 대안, 참여자, 기회 등이 결합되면서 정책의제가 형성된다고 말하는데
킹돈은 이것을 '정책의 창'이 열리는 것으로  표현했습니다.

'정책문제의 흐름'이란 어떤 문제가 정부의 관심 대상이 되느냐의 여부는 정부안팎의 정책결정자가 그 문제를 어떻게 인지하고 정의하느냐에 달려 있다는 것을 의미합니다.

'정책대안의 흐름'은 선택의 과정으로 간주되는데, 킹돈은 이것을 정책의 원시 수프(Policy Primeval Soup)라고 칭했습니다. 정책대안은 학자, 연구자, 옹호자, 컨설턴트, 공직자, 분석가 등을 포함한 전문가 집단으로 구성된 정책공동체내에서 논의되고 제시되기 때문에, 정책공동체가 분화되어 있을 수록 더 다양한 대안의 흐름이 가능해진다고 보았습니다.

'정치의 흐름'은 정치 역시 독자적인 흐름을 갖고 있는데 여론, 정권의 교체, 국회 의석수의 변화, 이익집단의 압력 등에 의해 영향을 받는 흐름을 갖고 있다고 하였습니다.

그럼 정책문제와 정책대안 그리고 정치가 독립적인 흐름을 갖고 있다면 언제 어떻게 결합하게 되는 걸까요?

킹돈은 여기서 '정책의 창'이란 개념을 적용하였습니다.

즉 점화장치의 역할을 하는 어떤 사건(킹돈은 '초점사건'이라고 하였습니다)이 발생하면
독립적으로 흐르던 세 흐름이 하나로 결합하며,
이로 인해 '정책의 창'이 열린다고 하였습니다.

점화장치의 역할을 하는 정치적 사건과 극적 사건이 있는 경우 정책의 창이 열리게 되는 것입니다.

기존의 정책결정 모형들이
정책은 일정한 규칙을 가지고 이루어지는 것이라고 한 것과 달리, 킹돈은 정책은 특정한 상황, 즉 정책의 창이 열리는 순간에 정책결정이 이루어진다는 '정책흐름 모형'을 제시하였습니다.

또한 킹돈이 제시한 이 모형에 의하면
정책결정에 있어서 중요한 것은 정책결정 집단만이 아니라는 것입니다.

정책이 될 수 있도록 하는 정치적 환경, 그리고 사회문제의 정책문제로의 전환을 위해 사회 구성원이 어떤 영향을 줄 수 있는지 생각해 보게 합니다.

우리가 사회 공동체를 구성하는 정책문제에 관심을 갖고 공동체에 존재하는 문제들을 해결하고자 하는 의지를 갖는다면, 이러한 것들이 모여 보다 나은 공동체 사회로 만드는 기회의 창이 열리게 되고 좀 더 나은 사회로 발전 될 수 있게 될 것입니다.