북리뷰]행정학콘서트ㅡ 쿠바 미사일 사태와 앨리슨 모형

'쿠바미사일 위기'는
핵무기로 무장한 미국과 소련이 세계를 핵전쟁의 위기로 몰고 갈 수 있었던
인류 전체 생명을 담보로 한 도박을 한 정말 엄청난 사건이었습니다.

1962년 10월  소련이 비밀리에
쿠바에 핵탄두를 탑재할 수 있는
중거리 탄도 미사일 기지를 건설하고 있는 것을
미국 정찰기가 발견합니다.

당시 대통령이었던 케네디는
비상사태를 선언하고 전면 공격태세를 갖춘 다음 쿠바에 대한 해상봉쇄령이라는 초강수 명령을 내립니다.

그리고 미국은 소련에게
어떠한 미사일 발사도 전면적 보복 공격으로
이어질 것이라고 경고하면서
24~48시간 이내에 미사일을 철수할 것을
요구하는 최후 통첩을 띄웁니다.  

이에 소련은 미국에게 해상봉쇄는
세계를 핵전쟁으로 끌고 갈 공격적 행위라고 지적하며, 미사일을 실은 소련의 핵항공모함들이 쿠바로 향해 미국의 해상봉쇄선에 접근합니다.

이렇게 미국과 소련의 핵무기가 대치하는
세계 핵대전 발발 직전의
긴장된 몇 시간이 흐르고 나서,

소련 핵항공모함들은 미국과의
직접적인 군사적 충돌을 피해 뱃머리를 돌리고
쿠바의 미사일 기지를 폐쇄함으로
13일간의 극도의 위기 상황이 종식되게 됩니다.

당시 전문가들은 미국의 결정에 소련이
충돌할 확률은 50%에 육박하다고 평가 했습니다.
매우 절박한 상황이었고, 세계 초유의 핵대전으로 이어질 수 있는 아주 위험한 승부였습니다.
당시 결정자였던 케네디 대통령의 미래의 위신과 정치적 지위도 걸려 있었습니다.  

이 쿠바일 미사일 사태에 대해 '앨리슨'은 몇가지 의문을 갖게 됩니다.

소련은 왜 쿠바에 공격용 전략 미사일을 배치했을까?
미국은 왜 소련의 쿠바항로에 해상봉쇄선을 설치하는 것으로 응수했던 것일까?
소련은 왜 결국 미사일을 철수 했을까?

그는 이러한 의문을 학술적으로 풀고자 했습니다.

앨리슨은 안경을 바꾸어 끼면
세상이 달라 보이 듯, 개념적 틀을 다르게 하여
새로운 시각으로 보고자 했습니다.

기존에 국가의 행위자를 단일체로 보는 
시각을 넘어 행위자를 세분화 하여
정부조직의 결합체, 정치행위자의 전략적 연합에 의한 결정모형을 제시하게 됩니다.

바로 앨리슨 I, II, III 모형으로서
합리적 행위자 모형
조직과정 모형
관료정치모형 입니다.

앨리슨 모형 I - '합리적 행위자 모형'은 정부를 잘 조정된 유기체로 간주 합니다.
앨리슨 모형 II - '조직과정모형'은 정부를 반독립적 하위조직들이 느슨하게 연결되어 있는 집합체로 간주합니다.
앨리슨 모형 III - '관료정치모형'은 서로 독립적인 정치적 참여자들의 개별적 집합체로 간주합니다

이렇게 그가 3가지 모형을 제시한 것은
외교나 군사정책과 같은 사안에 대해
전문가를 비롯한 많은 사람들은
일종의 개념적 모형에 비추어 생각하며
그것은 묵시적이지만 그들의 사고 내용에
중요한 영향을 미친다고 했습니다.

즉, 앨리슨 모형 I 의 '합리적 행위자 모형'의 관점에서 대부분 전문가들은 정부 행위를 분석하고 설명하고 예측하고 있는데,
모형II(조직과정모형)와 모형III(관료정치모형)을 추가하게 되면
설명과 예측을 향상시킬 수 있다고 본 것입니다.

앨리슨 모형 I 인
합리적 행위자 모형에 대해 좀 더 알아보면,

이 모형에서는 국가는 단일의 행위자들이며
그들은 합리적 결정을 한다고 가정합니다.

쿠바 미사일 사태에서
미국은 이 모형에 근거한 분석을 시도하면서
쿠바에 대한 지상군의 공격, 미사일 기지에 대한 공중 폭격, 해상봉쇄, 외교협력 등 다수의 대안을 모색 하였습니다.

또한 각 대안은 미국인의 잠재적 인명 피해, 금전적 비용, 국내외 정치에 미칠 영향 등을 기준으로 비교 평가 되었습니다.

그리고 이러한 종합적 고심 끝에
케네디 대통령은 해상봉쇄와 소련에 대한 경고가
가장 신중한 조치라는 결론을 내리게 됩니다.

합리적 선택 모형은
케네디의 이러한 의사결정 과정을
일단 전체적 관점에서 바라 볼 수 있는
통찰력 있는 렌즈를 제공합니다.

합리적 행위자 모형은
1) 국제 문제를 설명하는 데 있어 설명의 대상은 목적 지향적이라는 것
2) 이와 같 행동을 하는 주체는 국가
3) 국가의 결정은 전략적 문제에 대해 합리적 해법으로 선택된 것이라는 것
이러한 전제에 기초해 있습니다.

이 모형에서는 정부를 의인화하여
국가의 목적과 그 목적을 달성하기 위한
행위에 초점을 두면서 국가의 정책결정을
하나의 합리적 선택인 것으로 간주합니다.

하지만 실제로 행위자가 단일한 국가가 아닐 수도 있다는 것, 정부 내에 포함된 여러 관계 부처들 간의 의견 조율 과정에서 나타날 수 있는 조직현상을 간과하게 된다는 약점이 있습니다.

그럼 다른 관점에서는 어떻게 볼 수 있을까요?
다음에 앨리슨 II, III 모형 즉 조직과정모형과 관료정치모형을 통해 더 알아 보도록 하겠습니다.